2010 წლის იანვრიდან ახალი საბიუჯეტო კოდექსი ამოქმედდა. მასზე დიდი ხნის განმავლობაში მუშაობდნენ, თუმცა, ჯერ კიდევ აქვს უამრავი ხარვეზი.

კოდექსის შემუშავებას რამდენიმე ძირითადი მიზანი ჰქონდა: ერთი ის რომ საბიუჯეტო სისტემის მარეგულირებელი კანონმდებლობა გაერთიანდეს და გამარტივდეს, მეორეც, სახელმწიფო, ადგილობრივი და ავტონომიური რესპუბლიკების ბიუჯეტები ერთიან საბიუჯეტო სისტემაში მოექცეს. ამის გარდა, კიდევ საბიუჯეტო კალენდრის დახვეწა, საბიუჯეტო დოკუმენტებს შორის კავშირის გაძლიერება, კაპიტალური და პროგრამული ბიუჯეტების დანერგვა და მთავარი: საბიუჯეტო ხარჯების გამჭვირვალობა. 

თუმცა, ეკონომიკის ექსპერტები აღიარებენ, რომ ახალი საბიუჯეტო კოდექსი ხარჯების გამჭვირვალობას ნაკლებად უზრუნველყოფს. „თანამედროვე პირობებში მუდმივად იზრდება საზოგადოების ინტერესები საბიუჯეტო პროცესის გამჭვირვალობის თაობაზე. ამდენად, საბიუჯეტო სისტემის ძირითად პრონციპებში, სადაც გამჭვირვალობაზეა საუბარი, აუცილებელია გამჭვირვალობა შეეხოს საბიუჯეტო პრიორიტეტების განსაზღვრის და ბიუჯეტის პროექტის მომზადების პროცესსაც და ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის საკითხები უფრო დეტალურად იყოს გაშიფრული,“ - ამბობს ეკონომიკის საკითხების ექსპერტი რეზო საყევარიშვილი. 

ამის გარდა, კოდექსთან დაკავშირებით უამრავი შენიშვნაც არსებობს. ის უნდა იყოს შესაბამისად აღქმადი და ემსახურებოდეს მისთვის (როგორც ნორმატიული აქტისთვის) წაყენებულ მოთხოვნებს, აუცილებელია საბიუჯეტო სისტემის ძირითადი პრინციპების და ტერმინთა განმარტებების სრულყოფა. საფრთხის მომცველია ტერმინთა განმარტებებში მოცემული ცნებები „ნაერთი ბიუჯეტი“ და „დაზუსტებული ბიუჯეტი“. ნაერთი ბიუჯეტის ცნება აქამდე კანონმდებლობით დეკლარირებული არ ყოფილა, მაგრამ ათ წელზე მეტია საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო იყენებს მას, მათ შორის ხშირად სხვადასხვა საბიუჯეტო სტატისტიკის წარმოების დროს.

რეზო საყევარიშვილი: „ხშირად გვხვდება შემთხვევები, როდესაც ერთი რომელიმე ბიუჯეტი არის შეუსრულებელი, მეორე შესრულებული და ნაერთი ბიუჯეტი შესრულებულია. ასეთ დროს, როდესაც ფინანსთა სამინისტრო გამოაქვეყნებს მხოლოდ ნაერთი ბიუჯეტის შესახებ მაჩვენებლებს (რასაც აქამდე არაერთხელ ახორციელებდა), დამატებითი ინფორმაციის მიღების გარეშე შეუძლებელი იქნება რომელიმე ცალკეული ბიუჯეტის შესრულებაზე მსჯელობა; რაც შეეხება დაზუსტებულ ბიუჯეტს, კანონში აუცილებელია არსებობდეს ამ ტერმინის განმარტება და ჩანდეს, ბიუჯეტის დაზუსტებას (ერთი მუხლიდან მეორე მუხლში თანხების გადატანა) სჭირდება თუ არა კანონმდებლობით გათვალისწინებული წესით გამოქვეყნება.“

ძალზე პრინციპულია კოდექსის პროექტში მოცემული მიზნობრივი და სპეციალური ტრანსფერების დეფინიცია და ის შინაარსი, რაც ამ დეფინიციაშია ჩადებული. პროექტის მიხედვით, ასეთი ტრანსფერები განეკუთვნება ერთი დონის ბიუჯეტიდან სხვა დონის ბიუჯეტისთვის ფინანსური დახმარების სახით გამოყოფილ სახსრებს. მიზნობრივი ტრანსფერი არის ადგილობრივი თვითმმართველობის ბიუჯეტის მიერ დელეგირებული უფლებამოსილების განსახორციელებლად მიღებული ფულადი სახსრები და ეს არანაირ დახმარებას არ განეკუთვნება. სპეციალური ტრანსფერი კი რა მიზნით გამოიყოფა და ვის გამოეყოფა, არ არის მოცემული, რაც საბიუჯეტო პროცესში ქაოსს გამოიწვევს. მაგალითად, პროექტში არსებული ჩანაწერით, შესაძლებელია, დახმარება მიეცეს ცენტრიდან - თვითმმართველობას, ცენტრიდან - ავტონომიას, ავტონომიიდან - თვითმმართველობას, ავტონომიიდან - ავტონომიას, თვითმმართველობიდან - თვითმმართველობას, თვითმმართველობიდან - ავტონომიას, თვითმმართველობიდან - ცენტრს, ავტონომიიდან - ცენტრს. აღნიშნული გართულებული სქემა დაარღვევს საბიუჯეტო სისტემაში ვერტიკალური დაღმავალი დამოკიდებულების პრინციპს და დაბალი რგოლის ერთეულებისთვის ფინანსების „წართმევის“ სამართლებრივი საფუძველი შეიძლება გახდეს.

კიდევ ერთი პრობლემური საკითხი დეფიციტი და პროფიციტია. „წარმოდგენილი კანონის მიხედვით, ბიუჯეტის დეფიციტი, პროფიციტი ბიუჯეტის მთლიანი სალდოს ტოლია, რაც ახალ საბიუჯეტო კლასიფიკატორზე გადასვლამდე არსებული განმარტების იდენტურია. თუმცა ამ შემთხვევაში ადგილი აქვს პრეზიდენტის ცნობილ ინიციატივასთან შეუთავსებლობას, კერძოდ: ეკონომიკური თავისუფლების აქტის ერთ-ერთი პუნქტით ნათქვამია, რომ ბიუჯეტის დეფიციტი არ უნდა აღემატებოდეს მთლიანი შიდა პროდუქტის 3%-ს. არსებული სტატისტიკური მონაცემებით და 2010 წლის ბიუჯეტის პარამეტრებით კი ბიუჯეტის დეფიციტი გაცილებით მაღალია,“ - აცხადებს რეზო საყევარიშვილი. 

კანონის მე-13 მუხლი პირდაპირ იმეორებს იმ რეგულაციას, რაც წლების განმავლობაში არსებობდა ბიუჯეტის დაუმტკიცებლობის შემთხვევაში 1/12-ის პრინციპით ხარჯვასთან დაკავშირებით და არ არის გათვალისწინებული ის მანკიერი მხარეები, რაც ამ პრინციპს ახლავს თან. უდავოა, რომ ბიუჯეტის დაუმტკიცებლობის შემთხვევაში ხარჯვის წესი უნდა არსებობდეს, მაგრამ ამასთან უნდა იყოს გათვალისწინებული, თუ მხარჯავ დაწესებულებას რომელი სახის ხარჯის გაწევის უფლება აქვს ყოველთვიურად მისთვის გამოყოფილი ჯამური ასიგნებიდან (მაგალითად, ხარჯოს ზუსტად წინა წლის ხარჯების ანალოგიურად, თუ თითონვე გადაწყვიტოს ხარჯვის მიმართულებები), როგორია ასეთ არაორდინალურ სიტუაციაში სახელმწიფო შესყიდვების განხორციელების მექანიზმები და სხვა.

ახალი საგადასახადო კოდექსი თვითმმართველობებსაც ზღუდავს. კანონის მე-15 მუხლით, ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტების (გარდა თბილისისა) დაფინანსებაზე მყოფი დაწესებულებებისათვის ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშის მომზადების წესი უნდა დამტკიცდეს საქართველოს ფინანსთა მინისტრის მიერ. ეს ფინანსთა მინისტრის მომეტებული უფლებამოსილებაა და აღნიშნული უნდა განახორციელონ საკუთრივ ადგილობრივმა თვითმმართველობებმა, ისევე როგორც ეს თბილისის შემთხვევაშია. ამ და სხვა რამდენიმე მუხლით, ადგილობრივი თვითმმართველობის უფლებამოსილებები საფინანსო საკითხებში შეზღუდულია ფინანსთა მინისტრის უფლებების გაზრდის ხარჯზე, რაც „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ ევროპული ქარტიის და ამავე სახელწოდების საქართველოს ორგანულ კანონს ეწინააღმდეგება. ამდენად, იერარქიულად ქვემოთ მდგომმა კანონმა (ამ შემთხვევაში იგულისხმება საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსი, რომელიც ჩვეულებრივი კანონია) არ შეიძლება განსხვავებული რეგულაციები დააწესოს, ვიდრე ეს ზემდგომი ნორმატიული აქტებითაა („ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ ევროპის ქარტია, რომელსაც კონვენციის ძალა აქვს და ორგანული კანონი) დადგენილი.

კანონის მე-19 მუხლით, ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულების ბიუჯეტების შესრულებისა და ბიუჯეტების ასიგნებების ხარჯვის შემოწმებას ახორციელებს საქართველოს კონტროლის პალატა. აღნიშნული ჩანაწერის შესაბამისად, საქართველოს კონტროლის პალატას უფლება ეძლევა შეამოწმოს ადგილობრივი თვითმმართველობის მთლიანი საჯარო ფინანსები, რითაც საკრებულოს საფინანსო-საბიუჯეტო კომისიის როლი კნინდება.

ფინანსთა სამინისტროს მომეტებულ უფლებამოსილებაზე მიუთითებს კოდექსის  23-ე მუხლი, რომლის მიხედვითაც საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო წლიური ბიუჯეტითა და სხვა ნორმატიული აქტებით განსაზღვრული ლიმიტების ფარგლებში, კანონმდებლობით დადგენილი წესით იღებს გადაწყვეტილებებს სახელმწიფო ვალის აღებისა და სახელმწიფო გარანტიების გაცემის შესახებ.

ფინანსთა სამინისტროს გაზრდილ როლსა და ადგილობრივი თვითმმართველობის დაკნინებულ უფლებამოსილებაზე მიუთითებს კოდექსის 24-ე მუხლიც, რომლის მიხედვითაც ადგილობრივი თვითმმართველობების ბიუჯეტებიდან სესხის გაცემა შესაძლებელია მხოლოდ საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს თანხმობით. აღნიშნული ეწინააღმდეგება ადგილობრივი თვითმმართველობის ერთ-ერთ მთავარ საფინანსო პრინციპს - დამოუკიდებლად განკარგონ საკუთარი ფინანსური სახსრები.

რაც შეეხება სარეზერვო ფონდებს, გარკვეულწილად დაზუსტებას საჭიროებს კანონის 28-ე მუხლის მე-2 პუნქტი, რომლის მიხედვითაც საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის სარეზერვო ფონდების ხარჯების მიმართულებებს განსაზღვრავენ საქართველოს პრეზიდენტი და საქართველოს მთავრობა, დაზუსტებული ბიუჯეტით განსაზღვრული მოცულობების შესაბამისად.

„უკანასკნელი წლების ხარჯვითმა პოლიტიკამ საკმაოდ კარგად გვიჩვენა ამგვარი ფონდებიდან სახსრების ხარჯვის მანკიერი მხარეები, ამიტომაც ისინი კანონით უნდა გასწორდეს და არ უნდა იქნას განმეორებული მომავალში. კერძოდ, ამ ჩანაწერით პრეზიდენტს და მთავრობას საშუალება ექნებათ, გადახარჯონ ფონდები და შემდგომ წლის ბოლოს დაზუსტდეს მათი მოცულობა, რაც გაუმართლებელია. მეორეც, ჩანაწერით მკაფიოდ არ ჩანს, პრეზიდენტი და მთავრობა ადგენენ ზოგად მიმართულებებს თუ რაში უნდა დაიხარჯოს ეს რესურსები, თუ ყოველ ცალკეულ ხარჯზე გამოსცემენ ცალ-ცალკე გადაწყვეტილებებს ზოგადი წესის დაუცველად,“- აცხადებს რეზო საყევარიშვილი.

კანონის 29-ე მუხლი საქართველოს რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდს ეხება. აღნიშნულ მუხლში არ ჩანს ის, თუ ხელისუფლების რომელი დონის უფლებამოსილებების დასაფინანსებლად გამოიყენება ეს ფონდი. აღნიშნული დეფინიციით რეგიონები, გარკვეულწილად, განყენებულ ერთეულებად განიხილება: ამ ჩანაწერით შეუძლებელია, გაიმიჯნოს - ფონდიდან გამოყოფილი ფული ცენტრალური ხელისუფლების უფლებამოსილებებს უნდა მოხმარდეს, თუ ადგილობრივი თვითმმართველობების უფლებამოსილებების დაფინანსებაც არის შესაძლებელი. ბოლო წლებში ფონდიდან რესურსები იხარჯებოდა როგორც ცენტრალური ხელისუფლების, ასევე ავტონომიური რესპუბლიკების და ადგილობრივი თვითმმართველობების უფლებამოსილებების დასაფინანსებლად. ეს არღვევდა ხელისუფლების დანაწილების და საბიუჯეტო სისტემაში შემავალი ბიუჯეტების დამოუკიდებლობის პრინციპებს.

მნიშვნელოვანი საკითხია სახელმწიფო ბიუჯეტიდან სესხის გაცემა, რომელიც წინააღმდეგობაში მოდის ხელისუფლების მიერ გაცხადებული ლიბერალური ეკონომიკის აქტთან და საბაზრო პრინციპებთან. სახელმწიფოს მიერ კერძო კომპანიისათვის სესხის მიცემა ითვლება ბაზარზე სახელმწიფოს ჩარევად, რაც ზღუდავს თავისუფალი ვაჭრობისა და კონკურენციის პრინციპებს. აღნიშნული პრინციპების დაცვა ევროკავშირის ერთ-ერთი მთავარი დირექტივაა, რაც ევროკავშირის სამეზობლო პოლიტიკის დოკუმენტით არის განსაზღვრული და საქართველოს ხელი აქვს მოწერილი ამ დოკუმენტზე.

რეზო საყევარიშვილი: „სავსებით არალოგიკურია ის გარემოება, რომ სახელმწიფო ერთის მხრივ თითონ გამოდის მსესხებლის როლში და მეორეს მხრივ თითონვე ასესხებს დეფიციტურ ფინანსურ რესურსებს. ამასთან, კოდექსით არ არის განსაზღვრული გასასესხებელი ფინანსური რესურსების ფონდი, ამდენად გაურკვეველია თუ საიდან აპირებს სახელმწიფო გასცეს სახელმწიფო სესხი.“

კოდექსით ძალიან გამარტივებულია სარეზერვო ფონდის ხარჯვის წესი, რომელიც ადრე განსხვავებული წესით რეგულირდებოდა. კერძოდ, კოდექსის 67-ე მუხლით, ადგილობრივი თვითმმართველობის სარეზერვო ფონდის ხარჯვის უფლებამოსილება ქალაქის მერს და გამგებელს აქვთ, მაშინ როცა მოქმედი კანონმდებლობით ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითო ორგანო (სარკრებულო) უფლებამოსილია, დაადგინოს სარეზერვო ფონდის ხარჯვის წესი.

„საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსი ტოვებს ამ სფეროში მანამდე მოქმედი ცალკეული  კანონების ავტომატური კომპილაციის შთაბეჭდილებას. ამდენად, ფუნდამენტური ცვლილებები საბიუჯეტო პოლიტიკაში არ ხდება. მაღალი რჩება ადგილობრივი თვითმმართველობის ცენტრალურ ხელისუფლებაზე დამოკიდებულების ხარისხი. უფრო მეტიც: რიგ შემთხვევებში ცენტრალური ხელისუფლება და მისი ცალკეული ორგანოები, ადგილობრივი თვითმმართველობების უფლემოსილებათა შეზღუდვის ხარჯზე, იღებენ იმ დამატებით უფლებამოსილებებს, რაც საბიუჯეტო კანონმდებლობის წინა ვერსიაში არ გააჩნდათ,“- აცხადებს რეზო საყევარიშვილი.