კონსტიტუციაში ცვლილებათა პროექტის საყოველთაო-სახალხო განხილვის საორგანიზაციო კომისიამ 13 სექტემბერს შემაჯამებელი შეხვედრა დახურულ კარს მიღმა გამართა. საყოველთაო-სახალხო განხილვას, რომელიც ივლისის ბოლოს დაიწყო, 36-წევრიანი საორგანიზაციო კომისია უძღვებოდა პარლამენტის თავმჯდომარის დავით ბაქრაძის მეთაურობით.

მიმდინარე დისკუსია

საპარლამენტო უმცირესობამ  საზოგადოებრივი მაუწყებელი საკონსტიტუციო განხილვების „იგნორირებისთვის“ გააკრიტიკა.

საპარლამენტო უმცირესობამ მოუწოდა საზოგადოებრივი მაუწყებლის სამეურვეო საბჭოს, რომ განიხილოს მაუწყებლის ხელმძღვანელობის პასუხისმგებლობის საკითხი ახალი საკონსტიტუციო მოდელის ირგვლივ მიმდინარე დისკუსიების „იგნორირებისა“ და ამ თემაზე თოქ-შოუსა თუ დებატების არ გამართვის გამო.

ქართული ტელევიზიები, როგორც წესი, პოლიტიკურ თოქ-შოუებს აჩერებენ ზაფხულის პერიოდში, ძირითადად კი - აგვისტოში.

„ჩვენ ვამბობდით, რომ აგვისტო არ არის შესაფერისი დრო კონსტიტუციის განსახილველად. მოსახლეობის დიდმა ნაწილმა შინაარსობრივად არ იცის, რაზეა საუბარი... ეს იმიტომ, რომ პოლიტიკური დებატები, თოქ-შოუები არ მიმდინარეობდა ტელევიზიებში. საზოგადოებრივ მაუწყებელს ყველაზე მეტი პასუხისმგებლობა ეკისრება ამ კუთხით, რადგან მას კანონი ავალდებულებს, არჩევნებს შორის პერიოდშიც, ყოველკვირეულად გაუშვას პოლიტიკური გადაცემები,“ - განაცხადა პარლამენტის ვიცე-სპიკერმა ქრისტიან-დემოკრატიული მოძრაობიდან, ლევან ვეფხვაძემ, პარლამენტის პირველ სასესიო სხდომაზე 14 სექტემბერს.

2008 წლის ოქტომბერში პარლამენტმა მიიღო საკანონმდებლო ცვლილება, რომლის მიხედვითაც, „საზოგადოებრივი მაუწყებელი ვალდებულია, არჩევნებს შორის პერიოდში ყოველკვირეულად განათავსოს თავის ეთერში გადაცემები, რომელთა მიზანია პოლიტიკური დისკუსია ქვეყანაში მიმდინარე უმნიშვნელოვანეს პროცესებთან დაკავშირებით“.

საპარლამენტო უმრავლესობის წარმომადგენლებმა არ მიიღეს ოპონენტების კრიტიკა და განაცხადეს, რომ არავითარი კანონი არ დარღვეულა. მათ მიუთითეს საზოგადოებრივი მაუწყებლის მეორე არხზე, რომელიც საეთერო დროს აძლევს ოპოზიციურ პარტიებს და გადასცემს მათი განცხადებებისა და პრესკონფერენციების დაუმონტაჟებელ მასალებს, მათ შორის - პირდაპირი ეთერითაც.

საზოგადოებრივი მაუწყებლის - პირველი არხისაგან განსხვავებით, მეორე არხი ვერ ფარავს საქართველოს მთელ ტერიტორიას და მისი მაუწყებლობა მხოლოდ თბილისითა და მისი შემოგარენით შემოიფარგლება.

საპარლამენტო უმრავლესობის ლიდერის პეტრე ცისკარიშვილის განცხადებით, კანონი არ დარღვეულა, ვინაიდან ის არ ავალდებულებს საზოგადოებრივ მაუწყებელს „პოლიტიკური დებატების“ მოწყობას. მან ყურადღება გაამახვილა კანონის მუხლის იმ ფორმულირებაზე, რომელიც მაუწყებელს ავალდებულებს გაუშვას გადაცემები, რომელთა მიზანია პოლიტიკური დისკუსია ქვეყანაში მიმდინარე უმნიშვნელოვანეს პროცესებთან დაკავშირებით“. ცისკარიშვილის თქმით, მეორე არხი ამგვარ შესაძლებლობას იძლეოდა.

ვიცე-სპიკერმა მმართველი პარტიიდან, მიხეილ მაჭავარიანმა ვეფხვაძის კრიტიკას კონტრ-შეკითხვა შეუბრუნა: „რამდენი გვერდი იყო ცვლილებები? მე მგონი, 10; თუ ვინმეს უნდოდა, წაიკითხავდა“.

13 სექტემბერს დავით ბაქრაძემ განაცხადა, რომ პარლამენტი ახალ საკონსტიტუციო მოდელს პლენარულ სხდომაზე განსახილველად მას შემდეგ გაიტანს, რაც ვენეციის კომისია პროექტთან დაკავშირებით საბოლოო რეკომენდაციებს გააცნობს საქართველოს ხელისუფლებას.

პარლამენტის თავმჯდომარემ ასევე „კარგი კონსულტაციები“ უწოდა  ჩვენი საქართველო-თავისუფალი დემოკრატებისა და არასაპარლამენტო ოპოზიციური პარტიების ახალი მემარჯვენეებისა და მრეწველების ლიდერებთან 8-9 სექტემბერს გამართულ ცალ-ცალკე შეხვედრებს. ბაქრაძემ განაცხადა, რომ, მართალია, ყველა კრიტიკულ შენიშვნას ვერ გაიზიარებს, მაგრამ საორგანიზაციო კომისია შეეცდება ოპოზიციის ცალკეული წინადადებების გათვალისწინებას.

ვენეციის კომისიის დასკვნა

ვენეციის კომისიამ, რომელსაც საქართველოს ხელისუფლებამ  საკონსტიტუციო ცვლილებების პროექტი ექსპერტიზისთვის გადაუგზავნა, პროექტთან დაკავშირებით წინასწარი მოსაზრებები ივლისის ბოლოს გამოაქვეყნა.

მასში აღნიშნულია, რომ შემოთავაზებული პროექტი ითვალისწინებს, „რამდენიმე მნიშვნელოვან გაუმჯობესებას და  საყურადღებო ნაბიჯებს დადებითი მიმართულებით“; მაგრამ კომისია ასევე აღნიშნავს, რომ კონსტიტუციაში ცვლილებათა პროექტი „გარკვეულ ცვლილებებს“ საჭიროებს, სანამ მისი დამტკიცება მოხდება.

პარლამენტი ცვლილებებზე მსჯელობის დაწყებას სექტემბერში გეგმავს და, როგორც პარლამენტის თავმჯდომარემ, დავით ბაქრაძემ განაცხადა, ის, სავარაუდოდ, ოქტომბრის ბოლოს ან ნოემბრის დასაწყისში იქნება მიღებული.

ვენეციის კომისიის წინასწარ მოსაზრებებში ნათქვამია, რომ ახალი მოდელით „ხდება ნაკლებად საპრეზიდენტო სისტემაზე გადასვლა“, სადაც პრეზიდენტი, „ნავარაუდევია, რომ იყოს ნეიტრალური არბიტრი სახელმწიფო ინსტიტუტებს შორის“.

„ახალი მოდელი“ მიზნად ისახავს საპრეზიდენტო სისტემიდან შერეულ სისტემაზე გადასვლას, სადაც აღმასრულებელი ფუნქციები იქნება მთავრობის ხელში, რომელიც პარლამენტის წინაშეა ანგარიშვალდებული.“

მაგრამ კომისია ასევე აღნიშნავს, რომ  მთავრობის უფლებამოსილების გაზრდის მიუხედავად, პრეზიდენტი კვლავ ინარჩუნებს მნიშვნელოვან ძალაუფლებას ისეთ საკითხებში, როგორიცაა საერთაშორისო ურთიერთობები, შეიარაღებული ძალები და საგანგებო სიტუაციები, ასევე იმ ვითარებაში, როდესაც მთავრობა პარლამენტის მხრიდან უნდობლობის გამოცხადების წინაშე დგას.

არსებობს რისკი იმისა, რომ წარმოიშვას ისეთი ვითარება, როდესაც პრეზიდენტი შეიძლება კონფლიქტში შევიდეს ხელისუფლების სხვა შტოებთან. ასეთი სიტუაციის არსებობის შესაძლებლობას ისიც აძლიერებს, რომ პრეზიდენტი პირდაპირი წესით არჩეული პირი იქნება, რაც მის პოლიტიკურ წონას ზრდის.

„მთავრობა შეიძლება იყოს საპარლამენტო უმრავლესობის გამოხატულება, რომელიც შეიძლება განსხვავდებოდეს იმ უმრავლესობისგან, რომელმაც მხარი არჩევნების დროს პრეზიდენტს დაუჭირა, რადგან საპარლამენტო არჩევნები ტარდება ყოველ ოთხ წელიწადში ერთხელ, ხოლო საპრეზიდენტო - ყოველ ხუთ წელში ერთხელ,“ - ნათქვამია ვენეციის კომისიის წინასწარ მოსაზრებებში.

კომისიის აზრით, შემოთავაზებული მოდელი, მისი პირველადი ვარიანტისაგან განსხვავებით, საპარლამენტო არჩევნების შემდეგ მთავრობის ფორმირების „გაუმჯობესებულ“ პროცედურას ითვალისწინებს. დროის ჩარჩოები შეიკვეცა და უკეთესად განისაზღვრა, რაც მისასალმებელია, იმის მიუხედავად, რომ პროცედურები მაინც გრძელი რჩება,“ - განაცხადა კომისიამ.

ვენეციის კომისიამ გააკრიტიკა პროექტის ის ნაწილი, რომელიც მთავრობისათვის უნდობლობის გამოცხადებას ეხება.

პროექტის თანახმად, თუ უნდობლობის გამოცხადების პროცედურის დაწყება (რომლის ინიცირებაც დეპუტატთა 2/5-ს შეუძლია), პარლამენტის მიერ მიღებული იქნება, მას მოჰყვება „გრძელი - არა ნაკლებ ორთვიანი - და რთული პროცედურები“, თავად უნდობლობის საკითხის ინიცირება ცალკე სულ ცოტა ერთთვიან პერიოდს საჭიროებს.

ვენეციის კომისია მიიჩნევს, რომ პროცედურისთვის გაწერილი დრო კვლავ მეტისმეტად გრძელია და შესაძლებლობას უხსნის პოტენციურად გაუმჭვირვალე მოლაპარაკებებს პოლიტიკურ პარტიებს შორის. არსებული რედაქციით, ამ პროცედურას ახლავს რისკი, რომ პოლიტიკური კრიზისი კი არ მოგვარდეს, არამედ გახანგრძლივდეს.

პროექტის თანახმად, მთავრობისთვის უნდობლობის გამოცხადება ხორციელდება მეთოდით, რომელიც ცნობილია „უნდობლობის კონსტრუქციული ვოტუმის“ სახელით, როცა დეპუტატთა ორი მესამედი არჩევს პრემიერ-მინისტრობის ახალ კანდიდატურას და მთავრობის მოქმედი შემადგენლობისთვის უნდობლობის გამოცხადებასთან ერთად, იმავდროულად, კენჭს უყრის  მთავრობის ახალი შემადგენლობისთვის ნდობის საკითხს. მაგრამ, წარმოდგენილი რედაქციით, პრეზიდენტი შეიძლება ჩაერიოს ამ პროცესში და უარი თქვას პარლამენტის მიერ წარმოდგენილი ახალი პრემიერ-მინისტრის დანიშვნაზე.

ამ შემთხვევაში პარლამენტს დასჭირდება ხმების არანაკლებ 3/5, ანუ 90 ხმა, რომ დაძლიოს პრეზიდენტის ვეტო; აღსანიშნავია, რომ სხვა შემთხვევებში, მაგალითად, შენიშვნებით დაბრუნებული  კანონპროექტის შემთხვევაში (გარდა საკონსტიტუციო კანონპროექტისა), პარლამენტს პრეზიდენტის ვეტოს დასაძლევად უბრალო უმრავლესობა სჭირდება.

თუ პარლამენტი ვერ შეძლებს პრემიერ-მინისტრის კანდიდატურაზე პრეზიდენტის ვეტოს გადალახვას, პრეზიდენტს ექნება უფლება, სამი დღის ვადაში დაითხოვოს პარლამენტი და დანიშნოს რიგგარეშე არჩევნები.

„პროექტში ორი სხვადასხვა მიდგომაა არჩეული, რომლებიც რთულად თანაარსებობენ. ერთი მხრივ, გათვალისწინებულია უნდობლობის კონსტრუქციული ვოტუმის გამოცხადება, რათა უზრუნველყოფილ იქნას პოლიტიკური სტაბილურობა. და მეორეს მხრივ, განზრახულია რომ პრეზიდენტს ამ პროცესში საგრძნობი როლი მიენიჭოს,“ - აცხადებს ვენეციის კომისია.

ვენეციის კომისიის შეხედულებით, პრეზიდენტის უფლებამოსილება - ამ დროს დაითხოვოს პარლამენტი, შეუთავსებელია უნდობლობის კონსტრუქციული ვოტუმის გამოცხადებასთან და უნდა იქნას ბიუჯეტის მიღებასთან დაკავშირებულ საკითხებზე.       

 კომისია, მთლიანობაში, მიესალმება მთავრობის როლის გაძლიერებას, თუმცა აქვე აღნიშნავს, რომ „პარლამენტის როლი საბიუჯეტო საკითხებში საკმაოდ შეზღუდულია“.

„უფრო შესაფერისი იქნებოდა, რომ პარლამენტი უფრო მეტად იყოს ჩართული საბიუჯეტო საკითხებში.“

იქვე ნათქვამია, რომ პრეზიდენტის თანხმობის აუცილებლობა იმ შემთხვევაში, თუ საქმე მისი დაფინანსების შემცირებას ეხება, „ახალი კონსტიტუციის საპარლამენტო ხასიათთან წინააღმდეგობაში მოდის.“

საკონსტიტუციო პროექტის თანახმად, „ორგანული კანონის“ ცნება საერთოდ ამოღებულია. კანონთა იერარქიაში ამ ტიპის კანონები, ჩვეულებრივ, კანონებსა და კონსტიტუციას შორის დგას და მისი მიღება ან შეცვლა შესაძლებელია პარლამენტის სიითი შემადგენლობის ნახევარზე მეტით.

ვენეციის კომისიის განცხადებით, კანონის ამ კატეგორიის გაუქმება           „საჭიროებს დეტალურ განხილვას“, რადგან ასეთი გადაწყვეტილება ამ კატეგორიის კანონებს „გაძლიერებულ დაცვის მექანიზმს მოუხსნის“.  კომისია რეკომენდაციას იძლევა, რომ პროექტში ჩაიდოს დებულება, რომელიც ამგვარ დაცვას უზრუნველყოფს იმ კანონებისთვის, რომლებიც ამჟამად „ორგანულ“ კანონთა რიგს მიეკუთვნებიან.

ვენეციის კომისია მიესალმება მოსამართლეთა უვადო დანიშვნის დებულებას, მაგრამ მოუწოდებს - ამოღებულ იქნას ის ნაწილი, რომელიც არა უმეტეს სამწლიან გამოსაცდელ პერიოდს უწესებს მოსამართლეებს. კომისიის თქმით, ამგვარმა გამოსაცდელმა ვადებმა, შესაძლოა, შეარყიოს მოსამართლეთა დამოუკიდებლობა, რადგან მათ შეიძლება თავი იგრძნონ ზეწოლის ქვეშ.“

ცვლილებაზე, რომლითაც გუბერნატორების დანიშვნის უფლება პრეზიდენტიდან პრემიერ-მინისტრზე გადადის, კომისია აცხადებს, რომ გაუგებარია, რატომ არის ამ თანამდებობის პირთა დანიშვნაში ჩართული პრემიერი ერთპიროვნულად, ისე რომ არ ხდება ამ საკითხის მთავრობასთან განხილვა.

შემაჯამებელი სხდომა

შემაჯამებელი სხდომის დასრულების შემდეგ დავით ბაქრაძემ განაცხადა, რომ კომისიამ გაითვალისწინა რეკომენდაცია ორგანული კანონის კატეგორიის ახალ მოდელშიც შენარჩუნების შესახებ.

საკონსტიტუციო პროექტში „ორგანული კანონის“ ცნება საერთოდ ამოღებულია. კანონთა იერარქიაში ამ ტიპის კანონები ჩვეულებრივ კანონებსა და კონსტიტუციას შორის დგას და მისი მიღება ან შეცვლა შესაძლებელია პარლამენტის სიითი შემადგენლობის ნახევარზე მეტით.

კიდევ ერთი მნიშვნელოვანი ცვლილება პროექტში, ბაქრაძის თქმით, ეხება გუბერნატორების დანიშვნის წესს. არსებულ პროექტში ნათქვამია, რომ გუბერნატორებს პრემიერ-მინისტრი ნიშნავს, ნაცვლად პრეზიდენტისა, რასაც მოქმედი კონსტიტუცია ითვალისწინებს. თუმცა გადაწყდა ვენეციის კომისიის რეკომენდაციის გაზიარება იმის თაობაზე, რომ გუბერნატორები პრემიერ-მინისტრმა მთავრობასთან შეთანხმებით დანიშნოს.

პარლამენტის თავმჯდომარის გან-ცხადებით, ეს მნიშვნელოვანი ცვლილებაა, ვინაიდან ახალი მოდელით მთავრობა შესაძლოა იყოს კოალიციური და ასეთ შემთხვევაში სხვადასხვა პოლიტიკურ ძალებს მიეცემათ შესაძლებლობა გუბერნატორების საკადრო საკითხების გადაწყვეტაში ჩაერთონ.

მისი თქმით, ასევე გადაწყდა საკუთრების უფლებასთან დაკავშირებული ფორმულირების კიდევ უფრო „გაძლიერება“.

საკონსტიტუციო რეფორმაზე მომუშავე სახელმწიფო კომისიის თავმჯდომარემ ავთანდილ დემეტრაშვილმა შემაჯამებელი სხდომის დაწყებამდე განაცხადა, რომ „ალბათ იქნება მსჯელობა და მე მივიღებ ამაში მონაწილეობას უნდობლობის კონსტრუქციული ვოტუმის ვადებისა და ზოგიერთი პროცედურის შესახებ“.

მთავრობისათვის უნდობლობის გამოცხადებასთან დაკავშირებული პროექტის ეს ნაწილი ვენეციის კომისიამ თავის წინასწარ დასკვნებში გააკრიტიკა, რადგან იგი, კომისიის განცხადებით, მოიცავს „გრძელ“ და „რთულ პროცედურებს“, რომელთაც ახლავს რისკი, რომ პოლიტიკური კრიზისი კი არ მოგვარდეს, არამედ გახანგრძლივდეს.