„თვითმმართველობის რეფორმით მთავრობა უფლებებს კარგავს და ხალხს აძლევს“

თვითმმართველობის რეფორმა, შესაძლოა, პირვანდელი ფორმით აღარ გატარდეს - კანონმდებლებმა პროექტში რამდენიმე ცვლილება უკვე შეიტანეს.

თუ რა შედეგი შეიძლება მოიტანოს რეფორმის გატარება-არგატარებამ, ან ცვლილებებმა კანონპროექტში, ევროპის საბჭოს ადგილობრივი და რეგიონალური თვითმმართველობების კონგრესის ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის ექსპერტთა საბჭოს წევრი საქართველოდან, „ადგილობრივი დემოკრატიის ქსელის ცენტრის“ თავმჯდომარე დავით ლოსაბერიძე საუბრობს.- ბატონო დავით, რატომ დადგა თვითმმართველობის რეფორმის გატარების აუცილებლობა და რა პრობლემები აქვს არსებული თვითმმართველობის პირობებში ქვეყანას?

- ნებისმიერ ქვეყანაში ანალოგიური ტიპის რეფორმები 40 წელიწადში ერთხელ მაინც ტარდება. როცა ახალი რეალობა დგება, ქვეყანა გადახედავს თავის მოწყობას და ხდება გადახალისება. ქვეყნები, რომლებიც, ათეული წელი წელავენ ამ პროცესს, არსებობას კოლაფსით ამთავრებენ. ამის ნათელი მაგალითი საბჭოთა კავშირია. ჩვენი პირველი პრობლემა გადაჭარბებული ცენტრალიზაციაა, რომელიც მემკვიდრეობით საბჭოთა კავშირიდან დაგვრჩა. თუ კანონი არ შეიცვალა, სისტემაც არ შეიცვლება. თვითმმართველობის ფუნქცია ორი ძირითადი პრინციპით გამოიხატება: ერთი - ხელისუფლება ახლოს უნდა იყოს მოსახლეობასთან, უნდა იცოდეს მისი რეალური საჭიროებები და საზოგადოებას უნდა ჰქონდეს საშუალება მივიდეს ხელისუფლებასთან თავისუფლად, გააკონტროლოს ის და პასუხიც მოსთხოვოს; მეორე - აუცილებელია საზოგადოებას ხელისუფლებამ რეალური საჭიროების მიხედვით სერვისები (მომსახურება) მიაწოდოს. ეს არის სისტემა, რომლის მოწყობაც როგორც ხელისუფლების, ასევე საზოგადოების ინტერესებშია. საქართველოში მოქალაქეებთან სიახლოვის პრობლემაა. საზოგადოებას არ აქვს მექანიზმი ხელისუფლება აკონტროლოს და თავისი საჭიროებების გადაწყვეტაში ჩართული იყოს. ამ რეფორმით, თუ იგი განხორციელდა, მმართველობა ცენტრიდან ადგილობრივ დონეზე უნდა გადანაწილდეს და შესაბამისი ფინანსები უნდა ჰქონდეს.

- თუ ეს რეფორმა სასიკეთოდ შეცვლის მდგომარეობას, რატომ არის ასეთი წინააღმდეგობა?

- რეფორმის მოწინააღმდეგეების მიზანია, არსებული სისტემა არ შეაცვლევინოს მთავრობას; ამას სრული პასუხისმგებლობით ვაცხადებ. ყველას აქვს უფლება, საკუთარი აზრი გამოხატოს, მაგრამ ეს შენიშვნები და რეკომენდაციები რეალური უნდა იყოს. მაგალითად, მე რომ ფინანსთა მინისტრი ვიყო, ამის წინააღმდეგი ვიქნებოდი, რადგან თანხები ისედაც უნდა ვმართო და ახლა კიდევ მემატება სამუშაო, რომ ვაკონტროლო ადგილობრივი თვითმმართველობების ბიუჯეტები. შს მინისტრი რომ ვიყო, ამ შემთხვევაშიც შევეწინააღმდეგებოდი, რადგან შესამუშავებელი მექნება ადგილზე ეფექტური კონტროლის ახალი მექანიზმი, მეტი მუშაობა მომიწევს არსებული რესურსით და ზედმეტი თავის ტკივილი არ მინდა. პარადოქსია, მაგრამ ახლა, როცა ხელისუფლება თავად მოდის და გვეუბნება ადგილობრივ დონეზე, რომ თქვენ აქამდე ცოტა ფული და ცოტა უფლება გქონდათ, მაგრამ ახლა გაძლევთ ბევრ ფულს და ბევრ უფლებას, სიხარულით უნდა გადავეხვიოთ ამ ხელისუფლებას; რეალურად კი, ადგილებზე ბევრი ამის წინააღმდეგია. ეს გასაგებია, რადგან ცოტა ფულით რასაც მინდა იმას ვაკეთებ, ვასრულებ ხელისუფლების ბრძანებებს და მოვალეობაც ცოტა მაქვს, მაგრამ როცა უფლებებს მიზრდი, ხალხის კონტროლს ამკაცრებ და სამუშაოს მიმატებ, დისკომფორტს მიქმნი! პოლონელმა მეგობრებმა გვითხრეს: ყველაფერში უცნაური ხალხი ხართ ქართველები; ყველა ქვეყანაში ყვირიან - მეტი უფლება გვინდა და მთავრობა ძალაუფლებას ებღაუჭება; თქვენთან კი მთავრობა იძახის - წაიღეთ ეს უფლებები და ხალხი ამბობს, არ გვინდა უფლებებიო! მთავრობა ამ რეფორმით უფლებებს კარგავს და ხალხს აძლევს, მაგრამ ბევრს, როგორც ჩანს, ზედმეტი პასუხისმგებლობა და უფლება არ უნდა.

- რეფორმის ამ სახით გატარების წინააღმდეგია საპატრიარქოც; შიშობენ, რომ ეს ქვეყნის დაშლას გამოიწვევს...

- ბუნებრივია, როცა ასეთი განწყობა იქმნება, ამ დროს საპატრიარქო აკეთებს სავსებით ლოგიკურ განცხადებას, რომ ფედერალიზაცია და რეგიონებად დაშლა ქვეყანას საფრთხეს უქმნის. საზოგადოებაშიც არის ეს განწყობა, რითაც, რეფორმის მოწინააღმდეგე ჯგუფები იხეირებენ. გარდა ამისა, კანონპროექტზე დარტყმა წამოვიდა დავით ნარმანიას თბილისის მერობის კანდიდატად დასახელების შემდეგაც. ნარმანიას პერსონაზე დარტყმით უნდათ ამ კანონს დაარტყან და პირიქითაც, რადგან რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს, 2-მილიარდიანი ბიუჯეტით, სათავეში უდგას „გარედან მოსული“ პიროვნება, როგორც ამას მოწინააღმდეგე ჯგუფები თვლიან; არ აპარინებს არაფერს, „ატკატები“ არ არის და „ადგილს აფუჭებს“ მათი აზრით. მოწინააღმდეგე ჯგუფებს იმედი ჰქონდათ, რომ სამინისტრო გაუქმდებოდა და ნარმანიასაც ადვილად მოიშორებდნენ, თუმცა, ევროპის საბჭომ განაცხადა, რომ ამ სამინისტროს გაუქმება არ შეიძლებაო და პროცესიც შეჩერდა. მეც ვფიქრობ, რომ სამინისტროს ამ სახით დატოვება არ შეიძლება, რადგან რეგიონალური განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის გაერთიანება იგივეა, რაც ცეკვის და ხინკლის სამინისტრო ერთად. ინფრასტრუქტურა ეკონომიკის სამინისტროში უნდა იყოს, მაგრამ ეს სამინისტრო ისედაც მონსტრია და კიდევ რაიმეს შეერთება, ამ ეტაპზე, წარმოუდგენელია. ბუნებრივია, პროვოკაციებსაც უნდა ველოდოთ. არ არის გამორიცხული, ეთნიკურ სომეხს ათქმევინონ, რომ ჩვენ ავტონომია გვინდა და ა.შ. ამით კიდევ ერთხელ გაუჩნდება შანსი მოწინააღმდეგე მხარეს, რომ რეფორმის გატარებას შეეწინააღმდეგოს. საერთოდ რომ არ გავატაროთ რეფორმა ესეც შეიძლება, მაგრამ მერე ნურავის ეწყინება, რომ ხელისუფლება ძველი სტილით გააგრძელებს მუშაობას. რაგინდ უცნაურიც არ უნდა იყოს, ერთადერთი პარტია, რომელიც ამ პროცესებს საღად უყურებს, „ნაციონალური მოძრაობაა“, მაგრამ მათ სხვა პრობლემა აქვთ - „ბიძინას გადმოგდებული“ არ უნდათ. არადა, თუ რეფორმების პროცესი დროში კიდევ გადაიწევს, ქვეყანას ისევ არსებული ნაკლოვანებების ტყვეობაში დავტოვებთ.

- არის მოსაზრება, რომ ჯერ ჩატარდეს ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნები და რეფორმაზე მუშაობა ხელისუფლებამ შემდეგ დაიწყოს...

- რეფორმა დაჩქარებული წესით ნამდვილად არ მიმდინარეობს, წელიწადნახევარია მიდის ამაზე მსჯელობა. შეიძლება ხელისუფლებას მხოლოდ ის „უსაყვედურო“, რომ „ნაციონალებს“ არ მიბაძა: დაიწყეს სხვადასხვა ჯგუფებთან კამათი, მსჯელობა და დრო გაეპარათ.  „ნაციონალები“ კიდევ, ერთ ღამეში დაწერდნენ კანონპროექტს, მეორე დღეს დაამტკიცებდნენ და ფაქტის წინაშე გვაყენებდნენ. 1991, 1997, 2001, 2005 წლებში ახალი პოლიტიკური გუნდი ყოველთვის აცხადებდა - ახლა ვერ ვასწრებთ რეფორმას, ეს არჩევნები ასე ჩავატაროთ და კარგად რომ „მოვჯდებით“, მერე გავატაროთ რეფორმაო. მე თუ კარგად ვარ, ყველაფერს ვმართავ და მონებიც მყავს, ამ ადგილს დავკარგავ და რეფორმის გატარებას დავიწყებ?! ახლა დგას მომენტი, რასაც სოციოლოგიაში და პოლიტოლოგიაში „შესაძლებლობების ფანჯარას“ უწოდებენ. ეს ფანჯარა პერიოდულად იხსნება, თუმცა როდის, წინასწარ არავინ იცის. თუ ეს ფანჯარა არ გაიხსნა, წინ ვერ წავალთ. მე, პირადად, უკვე მეოთხე წრეზე მივდივარ თვითმმართველობის რეფორმის განხორციელების პროცესში, მაგრამ წინა შემთხვევებისგან განსხვავებით, ვგრძნობ, რომ რეფორმის განხორციელების ძალიან დიდი პოლიტიკური ნებაა. თავიდანვე იყო ივანიშვილის სურვილი, თუ გნებავთ იდეაფიქსი, რომ თვითმმართველობის რეფორმა უმთავრესია და უნდა გაკეთდეს. რომ არ ყოფილიყო ასეთი დიდი მხარდაჭერა, არ იქნებოდა პროცესი ასე წინ წასული. მაქსიმალურად კიდევ ითმობა საკითხები, რომ ძირითადი პრინციპი გავიდეს, რაც ამ ქვეყანაში გააჩენს შანსს, რომ საზოგადოებას ხელისუფლების კონტროლის ინსტრუმენტი ჰქონდეს. თუმცა, ეს შანსი არ ნიშნავს, რომ ყველაფერი იდეალურადაა.

- მიიჩნევთ, რომ რეფორმის გატარების შემთხვევაში ქვეყანას რეგიონებად დაყოფის საფრთხე არ ემუქრება?

- რეგიონებად დაყოფა, რაზეც რეფორმის მოწინააღმდეგეები აპელირებენ, რბილად რომ ვთქვათ, აბსურდულია. ვინმეს რომც უნდოდეს რეგიონებად დაყოფა, ან საერთოდ რეგიონების გაუქმება, ამას ვერ გააკეთებს. კონსტიტუციაში დაფიქსირებულია გუბერნატორი, როგორც ცენტრალური ხელისუფლების წარმომადგენელი. თუ ეს ვინმეს არ მოსწონს, მაშინ კონსტიტუცია უნდა შეიცვალოს. ამ ინსტიტუტისთვის დამატებითი უფლებების მინიჭება სისულელე იქნებოდა და თვითმმართველობის კოდექსი ამას არც არეგულირებს. საკითხი ძალიან მარტივად დგას - იმ გუბერნატორს, ვისაც ხელისუფლება დანიშნავს, უნდა ჰქონდეს თუ არა ვერტიკალი და თვითმმართველობებისთვის „თავში ჩარტყმის“ უფლება? ზრდილობისთვის მაინც ჰკითხონ თვითმმართველობებს, როგორ ჯობია თვითმმართველობაში არსებული პრობლემის გადაწყვეტა. თვითმმართველობას უნდა ჰქონდეს ოფიციალურად უფლება, რომ შეშინებულმა კი არ თქვას თავისი აზრი, არამედ, ღიად დააფიქსიროს. გადაწყვეტილებას ხომ მაინც ცენტრალური ხელისუფლება იღებს.

- თუ გადაწყვეტილებას მაინც ცენტრალური ხელისუფლება იღებს, სად არის რეგიონული თვითმმართველობა?

- არც ერთ ეტაპზე, არც ერთ ვარიანტში, რომლებიც მუშავდებოდა, რეგიონებში პოლიტიკური დონის შექმნაზე არაფერი ეწერა. ზოგი ამბობდა, რომ საბჭოს ადგილზე უნდა ჰქონოდა ბიუჯეტების განკარგვის უფლება, თუმცა ბიუჯეტი რეგიონულ დონეზე ვერ იქნება. რომ ყოფილიყო, ევროპული ქარტიაც გვავალდებულებს, რომ ეს ბიუჯეტი კონტროლდებოდეს. ერთი ადამიანის დასმა და ფულის უკონტროლოდ მისთვის მიცემა არ შეიძლება.

- ამ შემთხვევაში, გუბერნატორთან არსებული საბჭო მაკონტროლებელია?

- საბჭოს მხოლოდ და მხოლოდ საკონსულტაციო უფლება აქვს. კონსტიტუციის გარეშე მის უფლებებს ვერც ვერავინ გაზრდის და ვერც შეამცირებს. ამიტომ, საუბარი იმაზე, რომ ვიღაცამ რაღაც დონე შემოიღო, ყოველგვარ საფუძველსაა მოკლებული. ყველა პარტიას თავის ალტერნატიულ კანონპროექტში უწერია, რომ აუცილებელია იყოს სამხარეო რგოლი. ფედერალიზაციაზე საერთოდ არ ყოფილა საუბარი, არც რეგიონალიზებულ სახელმწიფოზე. ზოგი იმასაც კი მოგვიწოდებს, რომ საერთოდ აიკრძალოს ხსენება გურიის, სამეგრელოს, იმერეთის და ა.შ. მაგრამ მოქმედ კანონმდებლობაში არსებობს გურიის, სამეგრელოს, იმერეთის, კახეთის სამხარეო სამმართველოები (მაგალითად, შსს-ში), მაშინ ესეც უნდა გავაუქმოთ? ავუკრძალოთ ეკლესიებს მხარეების მიხედვით საეპისკოპოსოების ხსენება? ეს ხომ აბსურდი იქნება?! აჟიოტაჟი არაფრის გამოა ატეხილი.

- რაც შეეხება საზოგადოებრივ საბჭოებს; რა პრობლემას შექმნის მისი ამოღება კოდექსის პროექტიდან?

- საზოგადოებრივ საბჭოს უნდა ჰყოლოდა არჩეული თავმჯდომარე, თუმცა რა უფლებები უნდა ჰქონოდა, ეს ვერ გაიწერა. თუ ის იქნებოდა არჩეული, მაგრამ ვერ შეასრულებდა ხალხის მოთხოვნას, ამ შემთხვევაში პრობლემა იქმნებოდა. საბჭო არ იყო ხელისუფლების ორგანო/დონე და იგი ვერ გამოსცემდა ბრძანებულებას, მაგრამ სოფელს ექნებოდა სარიტუალო სახლების, კლუბების, ბიბლიოთეკის და ა.შ. განკარგვის უფლება. ახლა ზოგან მუნიციპალიტეტია ამ ქონების პატრონი, ზოგან - ეკონომიკის სამინისტრო, მაგრამ ობიექტების უმეტესობა არავის ბალანსზე არ არის. სოფლის საბჭოს ვერ ექნებოდა ბიუჯეტი, რადგან მას არ ჰყავდა წარმომადგენლობითი ორგანო და ვერც ეყოლება. ეს საბჭო თვითმმართველობის რგოლი არც იყო, ეს იყო საზოგადოების ჩართულობის რგოლი, რომელსაც შეიძლებოდა ჰქონოდა ფული და ხარჯთაღრიცხვა ეწარმოებინა, მაგრამ ითქვა, რომ არჩევნების დროს გამგებელი თავის ხალხს ჩასვამს ამ საბჭოშიო და ეს არ მოეწონათ. ამასთან, საბჭო ერთდროულად ყველა სოფელში კი არა, მხოლოდ იქ იქნებოდა, სადაც მოსახლეობა მოინდომებდა. ეს იყო სსიპ-ი, სადაც ყველა რეგისტრირებულ მოქალაქეს ექნებოდა ხმის ამოღების და ჩართულობის უფლება. ის, რომ ქვედა დონეზე საზოგადოებრივი საბჭოები არ იქნება, კარგი არ არის, რადგან საზოგადოებრივი საბჭო, რომელიც მოქალაქეთა ჩართულობას უზრუნველყოფდა, აღარ შეიქმნება. ვფიქრობ, მოსახლეობას ამ მხრივ ნაწილობრივ იმედგაცრუებაც ელის.

- როცა აღარ იქნება საზოგადოებრივი საბჭო, როგორ მოხდება მოქალაქეთა ჩართულობა თვითმმართველობის პროცესში?

- ეგ საინტერესოა, თუმცა ჯერ არ ვიცი რა ფორმით და როგორ იქნება კანონი საბოლოოდ ჩამოყალიბებული. ნაბიჯ-ნაბიჯ ყველაფერს ათმობინებენ კანონპროექტის ავტორებს რეფორმის მოწინააღმდეგეები და როგორც ჩანს, ეს საბჭოებიც ამ დათმობებს შეეწირა. საზოგადოებას ამ კანონითაც და მოქმედი კანონითაც შეეძლება პროცესებში ჩაერთოს - პეტიციები დაწერონ, მაგრამ შემდეგში მოსახლეობის მოთხოვნის აღსრულების რა მექანიზმი რჩება?! არც ვიცი, რა არის ამ დონესთან დაკავშირებული წინააღმდეგობა და და არც ის ვიცი, კანონში როგორ ჩაიწერება ადგილობრივი საბჭოების დატოვება-არდატოვების საკითხი, მაგრამ მე არც რეგიონულ დონეზე ვარ საბჭოების გაუქმების მომხრე და არც საუბნო საბჭოების დონეზე.

- რეგიონული საბჭოების გაუქმებაზეც არის საუბარი?

- ყველაფერია შესაძლებელი, თუმცა ზუსტად ვერაფერს გეტყვით. თავიდან სხვა ფორმით იყო თვითმმართველობის რეფორმის გატარებაზე საუბარი, მაგრამ დროდადრო ხელისუფლება რაღაც საკითხებს თმობს და კიდევ რა შეეწირება ამ დათმობას, არავინ იცის.

- რაც შეეხება ტრანსფერებს და მუნიციპალიტეტებისთვის ქონების გადაცემას. ამ შემთხვევაში თუ იქმნება პრობლემა?

- დღეს, ყოველწლიურად 1 მილიარდ 800 მილიონი რეგიონებზე მიდის ისე, რომ რეგიონებს არ ეკითხებიან, რაში რა უნდა დაიხარჯოს. მილიარდნახევარი ან მილიარდი მაინც თუ დაიხარჯება ადგილობრივი საჭიროებისამებრ, პრობლემა უფრო ეფექტურად მოგვარდება. ამასთან, ქონების გადაცემის პროცესი რეფორმის ფარგლებში 2017 წლამდე იმიტომ არის გაწერილი, რომ სახელმწიფომ რეალურად არ იცის, რა ქონებას ფლობს. სრული პიარი იყო, რომ აცხადებდნენ რეესტრი მუშაობს, ყველაფერი მოწესრიგებული და აღრიცხულიაო. სინამდვილეში, არაფერი არ არის აღრიცხული. ეკონომიკის სამინისტროს ქონების აღსარიცხად ვადა 2016 წლამდე აქვს. თუმცა, ქონების გადაცემის პროცესი მანამდეც დაიწყება, მაგრამ მხოლოდ იმ ქონების, რაც აღრიცხულია. ამასთან, კანონები ისეთი ქაოტურია ჩვენთან, რომ ერთმანეთსაც ეწინააღმდეგებიან და საკუთარ თავსაც. მაგალითად, თვითმმართველობას უნდა გადაეცეს ადგილობრივი მნიშვნელობის ტყეები, მაგრამ ტყის კოდექსში არაფერი წერია თვითმმართველობაზე. რომელ კანონს უნდა დავუჯეროთ? ჩვენი დათვლით, 111 მოქმედი კანონია შესაცვლელი, რომელიც ერთმანეთს ეწინააღმდეგება. თუ პრინციპებზე ახლავე არ მოხდა პოლიტიკური ნების მკვეთრი დაფიქსირება, შედეგად „ქართული ოცნებაც“ იმას მიიღებს, რაც „მრგვალმა მაგიდამ“, „მოქალაქეთა კავშირმა“,          „აღორძინებამ“ და „ნაციონალურმა მოძრაობამ“ მიიღეს.

- რამდენად აუცილებელია ვენეციის კომისიის დასკვნა და არის თუ არა ის სავალდებულოდ შესასრულებელი?

- 15-დან 20 დეკემბრამდე ევროპელი მეგობრების დასკვნა ამ კანონპროექტთან დაკავშირებით უკვე იქნება. რაც შეეხება იმას, რომ ევროსაბჭოს (ვენეციის კომისიის, კონგრესის, სხვა სტრუქტურების) დასკვნა დახურული ინფორმაციაა და ხალხს უმალავენ, ტყუილია, რადგან კომისიის დასკვნა მთავრობამ ხალხს რომც დაუმალოს, ევროპის საბჭოს საიტზე დევს. ამასთან, ქართველებმა ამ 20 წლის მანძილზე ისე გავიტეხეთ სახელი, ევროსაბჭო დოკუმენტებს თავად თარგმნის ქართულად, რომ თარგმანშიც არ გააპარონ ტყუილი. იმ ჩასწორებებზე კი, რაც შეიძლება აწი შევიდეს კოდექსში, ევროსაბჭო დასკვნას ვერ გააკეთებს, სანამ პროექტი თავიდან არ გადაეგზავნება. ეს კი დროში გაიწელება და არჩევნების ძველი სისტემით ჩატარება მოუწევთ. ამ შემთხვევაში კი, მხოლოდ სახელისუფლებო პარტია იხეირებს, სხვა პარტიებისათვის სამოქმედო ასპარეზი აღარ დარჩება.

მოამზადა თამთა კაკაურიძემ

მოამზადა საქართველოს მედია მონიტორინგის ცენტრმა (GMMC), ფონდის „ღია საზოგადოება - საქართველოს“ მიერ დაფინანსებული პროექტის ფარგლებში. ტექსტში გამოთქმული მოსაზრებები, შესაძლოა, არ ემთხვეოდეს ფონდის მოსაზრებებს.